Zu Beginn der 2000er Jahre bereitete die ASEAN-Region ihre ehrgeizigste und vielversprechendste rechtliche Innovation vor: Die Freizügigkeit innerhalb der ASEAN einzuführen. Wo steht man heute?
SANET LEGAL BIETET EINEN ÜBERBLICK DER ENTWICKLUNGEN ZU DER FREIZÜGIGKEIT VON FACHARBEITEN IN ASEAN
von Mag. Fabian Sonntagbauer LL.M (Bangkok)
Zu Beginn der 2000er Jahre bereitete die ASEAN-Gemeinschaft ihre ehrgeizigste und vielversprechendste rechtliche Innovation vor. Ähnlich wie ihre europäischen Kollegen planten sie, die Freizügigkeit innerhalb der ASEAN-Region einzuführen. Vorerst wurde beschlossen die Freizügigkeit auf Arbeitnehmer zu beschränken, dadurch würde zwar der potentielle Markt um einiges begrenzt aber die Neuerung hätte trotz der Einschränkungen das Potential einen exponentiellen Wirtschaftswachstum in ASEAN zu bewirken, wodurch diese ihre führende Weltmarktposition weiter ausbauen könnte. In diesem Artikel wird die Entwicklung der Freizügigkeit von Arbeitskräften im Rahmen der ASEAN untersucht. Diese Entwicklungsstudie wird durch einen kurzen Überblick über die verschiedenen Implementierungsmethoden des Prinzips vervollständigt, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf der Umsetzung in Thailand liegt. Sanet Legal Ltd. in Bangkok zeigt die Grundzüge der Regelung auf.
DIE SCHAFFUNG DES FREIEN VERKEHRS
Um dieses Projekt zu verwirklichen, mussten die notwendigen Grundlagen geschaffen werden. Dies erfolgte durch die Gründung der AEC (ASEAN Economic Community), einer Organisation, die einzig und allein dem Ziel dient, die ASEAN-Region zu einer dynamischen und wirtschaftlich wettbewerbsfähigen Kraft auf dem Weltmarkt zu machen. Im Rahmen der AEC wurde eine Reihe von Abkommen getroffen, welche die Reichweite der AEC zu vergrößern, darunter auch Abkommen, die die Entwicklung des freien Flusses von _Arbeitskräften_ fördern.
Eines dieser Abkommen war der Blueprint von 2008. In diesem Dokument erklärten die Mitgliedstaaten erstmals offen ihre Absicht, einen freien Fluss von Arbeitskräften zu schaffen. Der Blueprint kündigte an, dass die AEC eine höhere Mobilität durch die Erleichterung der Einreise von Arbeitnehmern, die im Handel mit Waren, Dienstleistungen und Investitionen tätig sind, fördern und somit einen besseren Austausch von Informationen und Fachwissen zwischen den Arbeitnehmern ermöglichen würde. Erreicht werden soll dies durch die Lockerung der Kriterien für die Ausstellung von Visa, die Vereinfachung des Verfahrens zur Erteilung eines Visums, die Ausschreibung von Stellenangeboten im gesamten ASEAN-Gebiet und vor allem durch die Entwicklung gemeinsamer Kompetenzen und Qualifikationen für bestimmte Berufe und Praktika. Angesichts des breiten Spektrums an Beschäftigungen, die von dem Plan abgedeckt werden, und des breiten Spektrums an Maßnahmen, die umgesetzt werden sollen, schien der freie Fluss zunächst einen großen Bereich von Arbeitnehmern zu umschließen.
Diese Erwartung wurde jedoch nach der Ergänzung des Blueprints durch das Rahmenabkommen über gegenseitige Anerkennungsvereinbarungen relativiert. Darin wurde klargestellt, dass die Freizügigkeit nur für einen kleineren Bereich von Berufen gelten würde, nämlich Tourismus, Ingenieurwesen, Architektur, Krankenpflege, Buchhaltung, Ärzte und Zahnärzte sowie Vermessungsberufe. In diesen Berufsgruppen würden die Anerkennungskriterien angeglichen werden und Arbeitnehmer, die ihnen entsprechen könnten, ASEAN übergreifend arbeiten. Zudem verpflichteten sich die Mitgliedsstaaten die notwendigen Behörden zu gründen, um so den Anerkennungsprozess effizient abwickeln zu können.
Durch dieses Abkommen wurde verdeutlicht, dass die Freizügigkeit im Rahmen von ASEAN eingeschränkt sein würde und dass nur ein bestimmter Prozentsatz der Arbeitnehmer, die strengen Anerkennungsverfahren unterworfen sind, unter die Freizügigkeit von Arbeitskräften fallen würde.
Der Anwendungsbereich des Freien Flusses wird durch das oben genannte Rahmenabkommen weiter spezifiziert, in dem es heißt, dass zusätzliche sektorspezifische gegenseitigen Anerkennungsvereinbarungen (Mutual Recognition Agreements, MRAs) getroffen werden, in denen die verschiedenen Anerkennungsverfahren näher beschrieben werden. Durch diesen Beschluss wurden weitere Beschränkungen durch die einzelnen MRAs aufgestellt werden. Eine dieser Einschränkungen war der Entschluss, dass die MRAs nur für Arbeitnehmer gelten würden, die die Kriterien eines Facharbeiters erfüllen. Dieser Begriff bezieht sich auf Arbeitnehmer, die eine berufliche Anerkennung erhalten haben, indem sie die von ihrem künftigen Gastland festgelegten Kriterien erfüllen. Um eine solche Anerkennung zu erlangen, müssen sie zuerst die erforderlichen beruflichen Qualifikationen, eine Berufszulassung, die erforderliche Mindestzeit in ihrem Beruf, die erforderliche Ausbildung, das Fehlen von Verstößen gegen berufliche und ethische Normen und die Tatsache, dass sie nicht in Ermittlungen oder anhängige Gerichtsverfahren verwickelt sind, nachweisen.
ANERKENNUNGSVERFAHREN IM RAHMEN DER MRAS
Nachdem die Sektoren, auf die die MRAs abzielen, vorgestellt wurden und wir die Arbeitnehmer definiert haben, die von den MRAs profitieren können, werden wir nun die einzelnen Anerkennungsverfahren im Rahmen jeder MRA erläutern.
Die in den einzelnen gegenseitigen Anerkennungsvereinbarungen festgelegten Standards sind oftmals sehr unterschiedlich, was bedeutet, dass die Anforderungen an Fachkräfte, die in verschiedenen Sektoren arbeiten, oft differieren. Laut den MRAs sollten die Fachkräfte eine abgeschlossene Berufsausbildung haben, und in einigen Fällen müssen sie beispielsweise Lizenzen in ihren Heimatländern erwerben. In den meisten MRAs ist es vorgeschrieben, dass die Antragsteller über mehrere Jahre Berufserfahrung verfügen müssen, welche von 3 Jahren für die Krankenpflege bis hin zu 10 Jahren für die Architektur reichen.
Es gibt drei verschiedene Optionen für das Verfahren, das die Arbeitnehmer durchlaufen müssen, um in anderen ASEAN-Mitgliedstaaten als Berufsangehörige anerkannt zu werden. Diese Verfahren gelten für die meisten Berufszweige, nur die Qualifikationen im Vermessungswesen sind davon ausgenommen. Der Grund dafür ist, dass das MRA für Vermessungsqualifikationen kein kohärentes Anerkennungsverfahren vorsieht. Daher werden wir diesen Bereich aus dem Artikel ausklammern und uns auf die drei wirksamen Systeme konzentrieren.
Erstens: Das einfachste Verfahren ist die automatische Anerkennung, die für den gesamten Tourismussektor gilt. Wenn die Arbeitnehmer, die von der MRA festgelegten Anforderungen erfüllen, stellt die im Herkunftsland des Arbeitnehmers ansässige Zertifizierungsstelle für Tourismusberufe ein Kompetenzzertifikat für den Bewerber aus. Mit der Ausstellung des Zertifikats werden die Arbeitnehmer automatisch in das ASEAN-Register für Tourismusfachleute eingetragen und ihre Qualifikationen können in anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden, so dass sie in jedem anderen ASEAN-Land arbeiten können.
Zweitens gibt es ein Verfahren für zahnärztliche, medizinische und pflegedienstliche Leistungen, bei dem die Anerkennung in zwei Stufen erfolgt, zunächst im Herkunftsland und dann im Bestimmungsland. In ihrem Herkunftsland müssen die Arbeitnehmer eine Lizenz von der Professional Regulatory Authority (PRA) erhalten, einer Behörde, die die Anträge der Fachkräfte prüft und ihnen die Erlaubnis erteilt, als registrierte ausländische Fachkräfte zu arbeiten. Darüber hinaus müssen sie die Anforderungen der MRAs erfüllen, u. a. müssen sie den Beruf eine bestimmte Anzahl von Jahren ausgeübt haben und die Vorschriften für die berufliche Entwicklung sowie die beruflichen und ethischen Standards einhalten, ebenso wie andere zusätzliche lokale Anforderungen, die das Zielland vorschreibt. Sobald die Arbeitnehmer alle Anforderungen erfüllen, können sie bei der PRA des Ziellandes einen Antrag auf volle Anerkennung stellen und ihre Arbeit aufnehmen. Auch wenn das zweistufige Verfahren effizienter zu sein scheint als das dreistufige, sind die MRAs in Bezug auf medizinische und zahnmedizinische Leistungen in Wirklichkeit ziemlich vage. Die Zielländer haben die volle Befugnis, alle Kriterien für die Antragsteller festzulegen, was das Verfahren verkomplizieren kann, insbesondere wenn die Anforderungen unklar formuliert und schwer zu finden sind.
Abschließend gilt das dreistufige Verfahren für die Bereiche Buchhaltung, Architektur und Ingenieurwesen. Das Verfahren ist in drei Stufen unterteilt, wobei die erste Stufe das Herkunftsland, die zweite Stufe die ASEAN-Ebene und die dritte Stufe das Zielland ist. In ihrem Herkunftsland müssen die Arbeitnehmer eine Berufszulassung von der PRA erhalten und die in den MRAs festgelegten Anforderungen erfüllen, wie beispielsweise eine Mindestanzahl von Berufsjahren. Dann müssen die Arbeitnehmer einen Antrag beim arbeitsfeldspezifischen Begleitausschuss (MC) ihres Herkunftslandes stellen. Wenn die Arbeitnehmer die Voraussetzungen erfüllen, empfiehlt der MC die Aufnahme in das Register auf ASEAN-Ebene für diesen Sektor. Auf ASEAN-Ebene prüft ein sektorspezifischer Rat die empfohlenen Bewerber und verleiht den erfolgreichen Bewerbern ASEAN-Titel. Nach Erhalt der Titel müssen die Arbeitnehmer sicherstellen, dass sie alle zusätzlichen Anforderungen gemäß den örtlichen Gesetzen und Vorschriften erfüllen, bevor sie sich als ausländischer registrierter Fachmann im Gastland bewerben können. Zum Beispiel müssen die meisten Arbeitnehmer einen lokalen Fachmann finden, mit dem sie zusammenarbeiten können. Sobald der Arbeitnehmer als ausländischer Fachmann registriert ist, kann er seine Arbeit im Bestimmungsland aufnehmen. Gegenwärtig gibt es in ASEAN etwa 6000 registrierte Fachleute im Ingenieurwesen und in der Buchhaltung sowie etwa 700 registrierte Architekten.
Auch wenn die in den MRAs festgelegten Anforderungen für die Anerkennung recht klar sind, besteht die Möglichkeit, dass sich die Kriterien jederzeit ändern könnten. Jeder Mitgliedstaat hat nach wie vor das Recht, die spezifischen Sektoren zu regulieren, wodurch die Souveränität der Länder gewahrt wird. Insofern lokale Änderungen keinen Zuspruch anderer Mitgliedsstaaten erhalten, können die jeweiligen Bestimmungsländer die Anerkennung von Fachkräften auf Grund der vorgenommenen Veränderungen aufheben.
Unter Berücksichtigung dieser Regeln und Richtlinien können ASEAN-Arbeitnehmer in anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden und im Ausland arbeiten. Als Nächstes werden wir untersuchen, wie die Verfahren in Thailand ablaufen und an welche Behörden sich die Arbeitnehmer wenden müssen, um eine berufliche Anerkennung in den ASEAN-Staaten zu erhalten.
ANERKENNUNGSVERFAHREN IN THAILAND
Für den Tourismus gibt es einige spezielle Mitarbeiter in der Abteilung für berufliche Entwicklung im Tourismusbereich des Ministeriums für Tourismus und Sport, die für die Ausstellung der Befähigungsnachweise zuständig sind. Für zahnärztliche Dienstleistungen ist die Berufsaufsichtsbehörde der Dental Council of Thailand, für medizinische Dienstleistungen der Medical Council of Thailand und für Pflegedienstleistungen die thailändische Nursing and Midwifery Council. Im Bereich des Rechnungswesens sind die PRA und die MC ein und dieselbe Organisation, nämlich die Federation of Accounting Professions. Dasselbe gilt für den Architektursektor, wo der Architect Council of Thailand sowohl die PRA als auch die MC ist. Im Ingenieurwesen fungiert der Council of Engineers Thailand als PRA, und der MC wird vom Council ernannt.
Um dies zu verdeutlichen, wollen wir uns die Prozesse anhand eines Beispiels ansehen. Anna ist eine Ingenieurin, die ihren Beruf seit neun Jahren in Thailand ausübt. Sie möchte sich als ASEAN Chartered Professional Engineer anerkennen lassen, um in Malaysia arbeiten zu können. Anna wendet sich an die thailändische PRA, in diesem Fall an den Council of Engineers Thailand, um eine Berufszulassung zu erhalten. Anna stellt auch sicher, dass sie alle Anforderungen der MRA erfüllt. Dann bewirbt sie sich beim MC, der vom Council of Engineers ernannt worden ist. Nach Prüfung der eingereichten Unterlagen und Zahlung aller anfallenden Gebühren entscheidet der Rat, dass Anna die Voraussetzungen erfüllt und empfiehlt sie für das ASEAN Chartered Professional Engineers Register. Das ASEAN Chartered Professional Engineer Coordinating Committee, das viermal im Jahr zusammentritt, prüft die empfohlenen Bewerber und entscheidet, dass Anna angenommen werden kann, so dass sie den Titel eines ASEAN Chartered Professional Engineer erhält. Nachdem Anna den Titel erhalten hat, muss sie sicherstellen, dass sie die lokalen Anforderungen in Malaysia erfüllt. Sie muss sich nicht nur verpflichten, alle Gesetze, Vorschriften und Berufsregeln zu befolgen, sondern auch einen malaysischen Berufsingenieur finden, mit dem sie zusammenarbeiten kann. Schließlich kann Anna sich als Foreign Registered Professional in Malaysia bewerben und nach ihrer Zulassung mit der Arbeit beginnen.
AUSBLICK AUF DIE ARBEITNEHMERFREIZÜGIGKEIT
Nachdem wir die innere Funktionsweise des Anerkennungsverfahrens im Rahmen der MRAs beleuchtet haben, konnten wir feststellen, dass die Freizügigkeit der Arbeitskräfte in ihrer heutigen Form begrenzt ist und es Raum für eine Optimierung des Konzepts gibt. Die Vorteile solcher Verbesserungen können bereits im Tourismussektor beobachtet werden, der in den frühen Entwicklungsphasen der Freizügigkeitsinitiative eine Ausweitung erfuhr. Nach der Umsetzung der Änderungen konnten mehr Vorteile aus dem sich rasch entwickelnden Tourismusgeschäft gezogen werden, was beweist, dass die Freizügigkeitsinitiative durch die Aufnahme neuer Sektoren und die Vereinfachung des Anerkennungsverfahrens in den bestehenden Sektoren immens optimiert werden und zu einem großen Wirtschaftswachstum führen kann.
Bisher wurden jedoch keine weiteren Erweiterungen der Freizügigkeit von Arbeitnehmern vorgenommen. Dies ist auf eine Reihe von externen Faktoren zurückzuführen, die sowohl die Umsetzung der bestehenden MRAs als auch die Ausstellung neuer MRAs erschweren. Da Sie erhebliche Hürden für die Umsetzung der hier behandelten Initiative darstellen, verdienen diese Faktoren eine eingehende Erläuterung.
Der erste Faktor, der die Schaffung eines effektiven freien Flusses von Arbeitskräften behindert, sind die multiplen Sprachbarrieren zwischen den Mitgliedstaaten. Um diese zu umgehen, müsste man sich auf eine gemeinsame Sprache einigen. Inoffiziell scheint die Wahl der Mitgliedsstaaten auf Englisch gefallen zu sein. Dies wäre die einfachste Lösung und hätte Vorteile sowohl für den internationalen als auch für den ASEAN-Markt, da Englisch nicht nur eine globale Sprache ist, sondern auch als eine der Amtssprachen in Ländern wie Singapur und den Philippinen gilt. Um mitzuhalten, müssten andere Mitglieder müssen ihre Englisch-Lehrpläne erheblich aktualisieren, damit eine effektive Kommunikation auf beruflichem Level stattfinden kann. Thailand hat seinen Englisch-Lehrplan bereits 2011 überarbeitet und angehoben. Diese Änderungen zielen jedoch auf eine neue Generation von Arbeitnehmern ab, welche erst Fuß in der Berufswelt fassen muss bevor Sie die notwendigen Kriterien für einen Facharbeiter auf ASEAN-Level erfüllen kann. Deshalb bleibt der Erfolg dieser Unternehmungen erst abzuwarten. Dennoch zeigt es, dass sich die ASEAN-Mitglieder der noch bestehenden Probleme bewusst sind und bereit sind, sie anzugehen.
Weitere Hürden, die der Freizügigkeit im Wege stehen, sind die weitverbreiteten Familienstrukturen im ASEAN-Gebiet. Angesichts der großen Bedeutung der Familie und der Wichtigkeit, in ihrer Nähe zu bleiben, könnten einige Antragsteller von der Ausreise abgehalten werden, da die MRAs keine Mitnahme von Begleitpersonen abdecken. Durch die Ausweitung der Freizügigkeit auf qualifizierte Arbeitskräfte und ihre Familien könnten die MRAs einen größeren Erfolg erzielen und mehr Bewerber anziehen.
Darüber hinaus würden die MRA ihren Erfolg noch steigern, wenn der Kreis der Arbeitnehmer auf gering oder mittel qualifizierte Arbeitskräfte ausgeweitet würde, da wirtschaftlich weniger stabile Personen eher motiviert sein könnten, für ein höheres Gehalt in ein anderes Land zu ziehen, im Gegensatz zu hoch qualifizierten Fachkräften, die in der Regel wirtschaftlich abgesichert sind und daher weniger geneigt sind, ihren Arbeitsplatz zu verlassen.
Würden diese Verbesserungsvorschläge umgesetzt werden, könnten die MRAs ihr volles Potenzial entfalten und ASEAN zu neuen Größen verhelfen.
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